解读政府采购、政府购买服务和政府付费

在国家政策的大力扶持下，我国政府和社会资本合作（PPP）项目迎来了跨越式发展，无论是项目总量还是签约项目均持续增长，并不断在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域深入推广。随着实践的深入发展，如何精确把握政府购买服务、政府付费和政府采购的概念，准确把握三者的联系与区别显得尤为重要。

一、三者的概念

（一）政府采购

政府采购也称公共采购，广义来讲，包含采购政策、采购程序、采购过程及采购管理，是一种对公共采购管理的制度。狭义的政府采购，根据《中华人民共和国政府采购法》第二条，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。并非所有的政府采购都要适用《政府采购法》，适用《政府采购法》的政府采购所使用的必须是财政性资金。

财政部于2014年发布实施的《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》财库〔2014〕215号，将政府和社会资本合作项目（PPP项目）也纳入到政府采购范畴。

政府采购的主体包括各级国家机关、事业单位和团体组织。采购资金全部或部分来自财政性资金，财政性资金包括预算资金、预算外资金和政府性基金。使用财政性资金偿还的借款，视同为财政性资金。政府采购的内容应当是依法制定的《集中采购目录》以内的货物、工程和服务，或者虽未列入《集中采购目录》，但采购金额超过了规定的限额标准的货物、工程和服务。

（二）政府购买服务

政府购买服务又称政府购买公共服务，从本质上讲，是政府采购的一部分。财政部《政府购买服务管理办法（暂行）》第2条规定：本办法所称政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。

政府购买服务的特征：第一，政府购买公共服务的主体是政府，包括政府相关部门；第二，政府购买公共服务的客体是社会组织与企事业单位；第三，政府购买的服务不同于私人服务。包括政府内部的服务（服务对象是政府机构和政府官员自身）和公共服务（服务对象是除政府以外的其他社会机构和公众）两种。

（三）政府付费

政府付费仅指项目资金的来源方式。财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》财金〔2014〕113号第11条规定：政府和社会资本合作项目回报机制，主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。由此可见，政府付费是指项目的回报机制，是相对于使用者付费和可行性缺口补助而言的，并且主要适用于PPP领域。

二、联系与区别

政府采购是一个总括概念，包含了政府购买服务。政府付费是PPP项目的一种付费机制，其也具有政府使用财政性资金支付的表象特征，容易和政府购买服务以及政府采购相混淆。

（一）共同特征

首先，主体都是政府。其次，都是政府使用财政性资金的一种行为。最后，从本质上讲，政府付费型PPP和政府购买服务都属于政府采购的一种模式。

（二）三者区别

首先，三者适用领域不同。政府付费仅适用于PPP项目中社会资本通过与政府合作运营项目获得的资金来源，属于政府与社会资本在公共设施领域建立的一种长期合作关系；政府购买服务指政府向社会力量购买除货物、工程、日常消耗需要的服务之外的能由社会力量提供的无形服务，不包括投资建设公共基础设施；政府采购泛指政府对货物、服务和工程进行购买的一种行为。

其次，三者依据的法规不同。政府采购既是国家行为，又是一种行政管理制度，依据的是《政府采购法》；政府购买服务和政府付费型PPP的操作规范不能突破政府采购法的原则性规定，但是这两者在各自领域又都有特殊规定，分别适用《政府购买服务管理办法（暂行）》和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》。针对PPP采购，财政部已形成了相对完整的采购法制体系，作为《政府采购法》的“特别法”，PPP采购可以依据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》等法规用政府付费的方式采购公共工程及公共服务。

最后，三者的操作程序也不同。政府采购和政府购买服务不需要物有所值评价、财政承受能力论证等，且无需参与后续项目运营，可以按规定程序确定承接主体后，购买主体应当与承接主体签订合同，并可根据服务项目的需求特点，采取购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等形式。在程序及操作流程上较为简单。政府付费型PPP需要编制实施方案及其他一系列评估报告，政府要参与后期运营并对项目进行绩效考核。